中国法学网对业内人士的网上调查，把我国法律实施状况分为很好、较好、一般、较差、很差五个等级。截止目前，有24160人次点击，认为我国法律实施状况很差的占60%，较差的占20%，一般的占13%，较好的占4%，很好的占3%。专家认为：全面立法，普遍违法，选择性执法。普通民众认为：信访不信法，信权不信法，信人不信法。

   根据我国宪法规定，信访是公民的一项权利．具体包括批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权。按照信访主体利益不同，公民信访的内容主要有以下几种：一是请求解决个人或集体的矛盾和困难．即反映问题、陈述要求；二是对党政机关工作提出批评、建议等；三是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举；四是向国家机关咨询有关政策。但在现实中，公民信访的内容主要集中在第一和第三两个方面， 针对诉讼案件的为多数，这就是目前困扰各方面的涉诉信访问题。

   涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系．针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序，实施一定诉讼行为的有关当事人的来信来访。与国务院《信访条例》中规定的信访相比，涉诉信访的独特之处在于其与法院诉讼活动的关联性，它针对的是人民法院审判和执行案件的行为或者结果，信访的原因是当事人认为通过已行或将行的法律途径没有或无法保障其权益或实现其要求，故而通过信访寻求法律外的解决途径。

   一般认为，案件审结后，败诉方不服法院判决而提出信访是比较普遍涉诉信访类型。但近年来，涉诉信访有一些值得注意的发展趋势：一是边诉边访。很多案件刚刚提起诉讼或者还在诉讼过程中，当事人就开始信访，理由是发现或者怀疑法官有偏袒或腐败行为，但并无确凿证据，其目的只是向法官施加压力，促使法官做出有利于自己的判决。二是胜诉后信访。多见于执行案件，为了使判决得到执行，胜诉方到处找关系，申诉、信访，称法院不执行生效的判决。三是组织访。少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，联络其他信访人员，组成人数不等的信访队伍统一行动，甚至采取起诉最高法院等形式，给有关部门施压。

   分析各类涉法信访案件，具有明显的“一长”、“二多”、“三大”的特点：“一长”，即上访时间长。多数人的上访时间都在一年以上，有的十几年，二、三十年甚至更长，极少数上访人生命不息上访不止。“两多”，即老弱病残者多，无理缠访、闹访者多。“三大”；一是社会负效应大。有的以上访为业，靠上访谋生，成为信访“顽疾”；有的专在“两会”或重大节日：重要活动期间进京、赴省或在市领导机关、重要会场缠诉缠访，闹事出丑：还有的长期露宿法院门前，跟踪拦截领导，纠缠辱骂干警，或以暴力威胁等方式闹访；二是性质变化大。出现了由非对抗性矛盾纠纷向对抗性矛盾纠纷转变的势头：如“告洋状”、与境外敌势力勾结上访、组织人员“抱团”串连上访、游行示威、冲击领导机关、堵塞交通、聚众或静坐等非正常上访现象；三是处理难度大。涉讼的信访事项，大多经过了法院一审、二审及复查、再审处理，许多案件法律程序已经终结，但上访人仍然不服，继续坚持上访。

   从各类信息反映的情况分析，产生涉诉信访的原因是多方面的．主要可归结为：

   历史原因：(1 )特定历史阶段产生，无法用现行法律、法规及政策规定予以调整的案件。如解放初期产生的不法地主案，反革命组织、煽动案，书写(张贴)反革命标语(传单)案，没收地主、富农的财产案，私有财产被国家赎买或被基层组织征用案等的当事人；“文化大革命”等特殊时期产生的刑事案件；(2)1995年1月1日《国家赔偿法》颁布实施前，司法机关错捕、错判或违法执行的案件，因《国家赔偿法》不溯及既往，自身权益无法得到法律救济的当事人；(3)法律制度变迁。如通奸罪、投机倒把罪、贩买贩卖粮食票证罪，新《刑法》已经取消了上述罪名，原来以这些罪名被判刑的当事人强烈要求法院再审宣告其无罪。

   法院内部原因：(1)法院自身工作不规范。如该立案的不立案，不该立案的又立案受理；工作不细心，丢失相关证据材料，影响案件公正裁决；判后说理释明不到位，工作方法失当，造成矛盾激化。申诉人的请求超出法院的职能范围，接访人员不作任何解释，一概拒之门外等；(2)裁判文书瑕疵，裁判文书在叙述事实、证据论证、说理及校对等方面存在疏漏、说理不透等问题，虽不致影响实体裁判，但申诉人较真执着而申诉不止；(3)适用法律错误。案件法律关系把握不准，应当适用此法律而适用彼法律，或引用法律条文不当、不全，导致裁判出现瑕疵；(4)因审判程序违法或存在瑕疵。如诉讼权利和义务告知不明．指定答辩期间不符合法定要求。庭审中合议庭成员不能全部出庭．举证时限不合理或案件久拖不决．无法定事由允许一方或双方当事人休庭后多次提供证据等。(5)法律“白条”。判决确定的义务无法及时执行到位，申请人无法得到合理救济；(6)法官“吃、拿、卡、要”。法官在办理案件过程中，故意刁难当事人，“非吃即拿”，即使案件的实体处理没有问题，仍然会误导案件当事人，认为该案处理不公；(7)法官自由裁量不当。如刑事判决对被告人量刑过低、附带民事赔偿过少，或民事案件中民事责任划分不当等问题，当事人因投入的时间成本及诉讼成本过大而无休止地申诉上访；(8)法官职业道德欠缺。个别干警在当事人就已生效判决请其当参谋、出主意时，出于私情置审判纪律于不顾，支持、怂恿当事人上访 (9)“处理口径不一”。有些上访人反映的问题，由于多头接访：重复办案，相关接访领导、接访单位及办案人员之间又缺乏联系、沟通。导致多次答复的口径不一致甚至截然相反，从而使一些上访者产生了不切实际的幻想；(10)涉诉信访处理机制不完善。对无理上访案件的甄别、定性难度较大，加之打击处理力度弱化．致使一些无理上访人无视法律、法规的存在，动辄以进京上访或以暴力威胁等要挟法院解决问题。

   司法体制原因：(1)行政机关不当干预。如一些本不属法院管辖范围的案件，地方政府通过各种途径强令法院受理，将矛盾转嫁到法院；(2)党委不当干预。如对法院审判活动中存在的重大疑难案件，政法委一般通过召开党内协调会的方式解决，由于相关的法律规范不健全，党内监管不当时有发生，极端者如余祥林案；还有的党委领导直接批条子，打招呼。列个案处理提出明确的要求。(3)权力机关不当干预。现行监督机制不规范，权力机关的监督缺位与司法公正的冲突日趋激烈。如人大代表个人、人大的内设机构、人大常委会的各专门委员会通过多种途径对个案进行过问，个案当事人身价倍增，法院则面临权力机关的监督及当事人长期上访的双重压力；(4)检察机关不当于预。检察机关的法律监督责任若处理不当，必然会给当事人以合法的“藉口”要挟法院解决问题。特别是在抗诉权的行使上．一旦启动了抗诉干预，如果再审后维持了原判决，当事人便认为法院枉法裁判，上访由此而生；(5)上级法院不当干预引发老户访。如本属于上级法院管辖的案件交由下级法院审查处理，势必造成当事人的诉权无法实现而久访不息；(6)社会不当干预引发老户访。个别“包打赢"律师、少数执法人员，法律专业的教授、学者，出王冬济利益、亲情或其他原因；抓住判决中个别不影响实体裁判的瑕疵．，给申诉人一个定能赢得“胜诉”的信息，进而鼓励甚至煽动前来咨询的申诉人向法院申诉不休。(7)新闻舆论的不当干预，有些案件被媒体报道后，由于给申诉人提供了本应胜诉，却因法院错误裁决而致其败诉的信息，当事人则将此类文章，视如申诉的“理论"依据或“尚方宝剑"，任凭法院信访工作人员如何疏导解释均无济于事。

   当事人自身原因：(1)上访人法律意识淡薄或对法院审判程序、办案规则不了解。大多数上访人员文化素质低，对法律、法规及政策规定断章取义．只理解对自已有利部分，不考虑对自己不利的部分．不听规劝，无视已生效判决的合法性、公开性。盲目攀比，拿不同性质的案件为自己的无理上访制造借口。极个别上访人以上访为生，好逸恶劳，贪图享受，他们长期滞留北京，或照顾打工的子女，或做些小生意，只要碰上不能解决的问题，就会到有关接访部门进行上访登记；(2)上访人自身举证不能导致败诉。有些当事人怠于举证，且无法正确理解法律事实与客观事实的关系，始终陷入虚拟的审判环境之中不能自拔。个别申诉人认为法院是万能的，明知缺乏证据证明自己的主张，仍然要求法院支持其诉求。(3)上访人的诉求依职权不属法院管辖．而当事人坚持要求法院解决。在其反映的问题，有管辖权的职能部门无答复或答复不满意的情况下．以为法院能“包打天下"，坚持在法院告诉，因法院不予立案而长期上访’；（4)当事人提出的问题法院自身无法解决。诸如要求被申诉人赔偿其因上访致伤、车船、住宿、误工等费用。或借题发挥，要求法院帮其解决低保、医疗、子女就业、住房、社会保险等与法院职能无关的问题。由于有的地方以涉讼上访数量的高低来考核、评价法院，一些单位为了减少上访人进京、赴省的数量，不是依法处理问题，而是一味妥协迁让，使得无理上访人得寸进尺，只要遇到无法解决的问题便上访，希望通过层层施压．以便实现其诉讼以外的其他目的；(5)上访人人格障碍或心理畸形。有些因多年的上访生活已形成习惯性上访，他们性格孤僻，缺乏亲情、友情和同情．视上访为主要的精神寄托，视接访人员为其感情渲泄或哭诉对象，道听途说，主观臆断，随意诬陷审判人员吃请受贿，枉法裁判。极个别上访人极度仇视法院，到处散发虚假材料，败坏法院的声威和形象．贬损法官人格，进而达到泄私愤，图报复等不可告人的目的。(6)司法权威观念淡漠，信访人都打着维护司法公正与法律尊严的旗号，去党委、政府、人大要求领导批示，去法院要求领导“发现错误’’以启动再审程序。加之传统的人治观念的影响，信官不信法．信领导批示而不信正常的法律程序，遇事找领导、找上级而不是遇事找法院、找法律。

   二、涉诉信访冲击下的司法困境

   (一)行政权代替司法权，成本巨大

   目前，《国务院信访条例》只规定了行政方面的信访问题，党委及其有关部门、人大、法院、检察院以及其它机构设置信访机构并没有明确的规则，更没有涉诉信访的专门处理规则。现实中，大量的涉诉信访都是按照国务院信访条例规定的行政程序处理的，即通常是由信访机构向有关法院交办，或者是法院内部层层交办，然后由法院向交办部门写出复查报告或者结案报告，这是一种典型行政处理方式。

   许多当事人选择上访而不是上诉，是因为他们认为信访成本低．既不要诉讼费，又不要代理费，甚至可以满足其不合理、不合情的要求，而高昂的律师费和诉讼风险使上访群众对通过司法途径解决问题望而却步；同时一些政府部门采取的“花钱买太平、摆平就是水平"的工作方式，让少数上访人吃准了政府要稳定的软肋；“大闹大解决"成为解决问题的最大可能，而且使更多的涉诉案件涌入信访途径，并形成一种循环的怪圈。其后果是行政权代替了司法权，老百姓对法律的信仰减弱。实际上，目前制度下的信访并非低成本方式，而是各方面的成本巨大。这些成本中，既包括有形的经济成本，如每年财政直接支付的有关费用；还包括着巨大的无形成本，如中央政治权威的流失，司法公信力的丧失，社会秩序的混乱。其实，无形成本的付出比有形成本更加令人担忧，所带来的后患不是用金钱可以弥补。  

   (二)司法独立的宪法原则受到冲击，法院行为异化

   司法权是一种裁判权，它包含了这样几层含义：其一，司法权的本质是判断权，不同于行政是一种管理权。判断属于思维的范畴，而管理则属于行动的范畴。因此，司法权是相对消极的裁判权。其二，司法是最终裁判权，这已成为世界各国公认的原则。凡是个案经过司法机关作出生效裁判，便是终审．非经法定程序由有权的司法机关改变，其他任何机关都必须接受，而无权改变或再行处理。由此，司法才被赋予了“最后一道防线"的功能。在我国，《宪法》也明确规定了人民法院的独立审判权，这是中国走向法治的重要原则。

   当前，信访被视为一种社会不稳定因素和不和谐因素。所以，面对“信访洪峰"，妥善处理和防控包括涉诉信访在内的各种信访，是各级各类国家机关共同的政治任务。在维护稳定的政治任务面前，司法的独立性经常被忽视甚至是被忽略。法院应当在党委和人大的领导下为减少涉诉信访、防控矛盾激化而工作，而这一工作与法院的审判和执行工作无法分开，因为涉诉信访是在审判和执行工作中产生的。于是，维护稳定的政治任务就不可避免地落在了每个案件承办法官的肩上。为了防控涉诉信访，法律不再是法官审执工作中所要考虑的唯一的、有时甚至也不是首要的因素，维护稳定的政治任务，以及对案件审执中的社会效果和政治效果的追求，左右着法官的思维，有时甚至取代了法官的法律思维。在处理涉诉信访中，上级机关或有关领导可以直接批示或者交办案件。对于尚在诉讼过程中的案件，批示和交办文件直接转送到了案件承办法官的手中，这对案件的审判活动的影响是不言而喻的，当然，对于判决已经生效或者正在执行中的案件，上级和领导的批示和交办也必然要认真对待和严肃处理。

   信访的压力和维护稳定的政治任务，使得法官不能超然于当事人在庭审中的情绪和言行，难免会作出具有倾向性的判决。而有些当事人正是抓住了这一点，想尽办法促使法官作出有利于自己的判决。许多案件，就是在双方当事人的交替上访中被改来改去。面对信访的压力，法院办案更加强调“法律效果、政治效果、社会效果”的统一。但是，政治效果和社会效果到底以什么标准来衡量？当它们与法律效果无法统一时到底该怎么办?法院和法官被赋予了太多的“崇高使命"，他们要做包青天，要做政治楷模，还要做人民公仆，当他们难以兼顾所有使命时，便会有人来兴师问罪。于是，法院和法官都怕起事来。

   目前，法院为应对涉诉信访采取了以防控为核心的处理措施，这些措施实际上是法院行为的严重异化，因而备受争议。(1)立案控制。对于某些涉及国家政策的变化、政府行为、法无明文规定等事项，如果立案时发现案件矛盾可能激化而有信访的潜在可能时，即不予立案，将矛盾分流给其他机关解决。(2)审判控制。法官要充分考虑当事人在诉讼过程中的情绪，尽量平息和稳住当事人的情绪，以避免或者减少判后信访的发生。(3)“截访"措施。有些法院在地方政府的配合下，使用多多种手段劝阻信访人进人上级党政机关信访和京访。(4)关键时间节点的“看护"措施。“五一"、“国庆"等长假期间、全国和地方的“两会"期间，以及其他重大国内国际会议期间，法院通常事先找相关当事人谈话，说服教育，摸清其近期打算，并对当事人进行“看护”。(5)给予法律外利益。花钱买平安的情况在法院同样存在。

   (三)司法权威被消解，司法功能弱化

   司法权威是法治权威在司法领域的体现和延伸。司法权威主要通过两个方面体现：其一，国家机关、组织和个人普遍认为司法手段是以和平手段解决彼此争议的终局性手段，并愿意将争议交由法院裁决。其二，当事人自愿无条件地履行法院的生效判决，所有国家机关、组织和个人都尊重法院的生效判决。

    涉诉信访消解了司法权威赖以树立的要素。面对涉诉信访，“法官无上司’的司法规律被颠覆，法官不仅有上司，而且有很多有形的和无形的上司。这些上司不仅能影响、左右法院判决，有的甚至能改变法院判决。领导的批示和当事人的缠访都可以启动一个法外司法程序，都可能改变一个既定的判决。司法程序的正当性和安定性；生效判决的强行性和不可变更性，在涉诉信访面前发生了动摇。当事人也不再相信司法手段就是解决争议的终局性手段，他们会在诉讼期间同时不断上访，有时甚至放弃正常的诉讼手段而只寻求上访救济。

   面对涉诉信访带来的维护稳定和社会和谐的政治压力，法官和法院自己也发生了动摇，这种心态影响了法官的独立判断和法律思维。如有的法院，专门设立办理领导批示案件的审判庭。其后果是给当事人只要我到领导案件就能特殊处理的暗示．让当事人更加不相信法院而相信上司，不相信法院判决而相信领导批示，司法权威就这样地遭到了侵蚀。有些信访人的要求获得了满足，不论其要求是有理还是无理，不论其满足是通过法律内程序还是法律外程序，不论其满足是因为领导批示还是因为其上访引起了法院自身的重视，其上访的成功都会成为一种“经验”在上访队伍中传播和学习。于是这种满足就成为一种期待和动力，昭示着其他信访人及后继者，不断信访。

   (四)正当程序受阻，人治色彩浓厚

   我国现行解纷和救济机制主要包括五大环节：诉讼、复议、仲裁、调解和信访。应该看到，国家解纷机制中的基本法治渠道是复议、诉讼和仲裁。无论是公权力相对人之间的争议，还是公权力相对人与国家机关之间的争议，都应该尽可能地通过复议、诉讼和仲裁这些较正式的法治化渠道解决，信访应该是起补充、辅助的作用。对此，《信访条例》规定：“信访人对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的争议，应当向有关机关提起诉讼、仲裁、行政复议等，而不能诉诸信访。如果向信访机关提出信访，信访机关将不予受理，并告知其向有关机关提出。之所以如此，是因为相对于诉讼、复议、仲裁等正式的纠纷解决机制，信访没有那么明确的程序制度，也没有成熟的、经过专门训练的人员。而解决纠纷的过程，实际上是一个将对立、矛盾或者社会冲突转变为法律技术的过程；或者说是通过让当事人在法庭上由法官主持着和平的吵架、发泄情绪，然后通过法官的裁判寻求心理平衡的过程。因此，程序设置的合理与否、程序的应用妥当与否；直接关系到当事人对解决纠纷制度的信任与杏。可以说，司法的尊严是靠完善的程序制度来保障的。正是在这个意义上，理论上对于信访是否应该具有救济功能，能否成为一种纠纷解决机制产生了巨大的争议。相当一部分学者认为，应该取消信访的救济功能；还有一部分学者认为，即使保留信访的救济功能，也应该将其定位于辅助和补充。但是，在现实中，不论是领导还是民众，都将涉诉信访视为优于诉讼的一种权利救济方法。在信访的压力下，诉讼程序无法正常运行，使我国司法现实中本来就不完善的诉讼程序被搁置，各方面都可以藐视司法尊严。法院的涉诉信访处理方法更多的是行政手段和行政方法，在党委、人大、政府、法院联合防控信访的背景下，法院司法机关的身份被忽略。同时，随着时间的推移，信访当事人与法院之间矛盾深化并日益对立，法院成为与信访人相对的一方当事人，功能被异化。

   我国现行诉讼法规定了再审制度，这本身是一个司法纠错机制，即通过当事人申诉或者法院发现错误或者检察院抗诉的方式启动审判监督程序。按照正常情况，涉诉信访中符合再审条件的，应该纳入再审，通过再审终局判决。但现实的情况是，一方面再审制度本身还存在一定问题，另一方面是再审制度的有限作用也没有得到发挥。一次又一次的信访案件大清查，使得再审案件二次又一次被再再审．不能再再审的也必须重新审查。给当事人以无论法院做出了什么结论，只要信访，法院就必须接受的暗示。所以，法院对信访案件无数次的申请终结，但不久还得再次启动审查程序，因为每次交办的机关不同，交办的领导不同，交办的要求不同。结果是不仅终审不终，而且信访也从来没有终。其实，信访本来是为了解决政治问题而设立的制度，是一种政治手段。它在特定历史背景下产生，是为了解决特定的问题而临时设立的制度，应该随着特定问题的消除或减少而撤销或弱化：如果继续保留，信访制度必须与整个社会的法治背景相吻合。但是，我国信访制度从始至今都充分显露了其自身法治理念缺失：在初始的法治空白时期，具有浓厚“人治”色彩的信访制度起到了及时补充的作用，但它在发挥积极作用的同时，也给人们形成了这样一种思维定式和行为定式，即信访制度是一个“凌驾”于法律之上的制度。由于信访机构及信访工作人员面对的是永远无法满足的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮，信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力，这样的制度安排和社会现实之间存在的巨大反差，使得政府和民众两方面都陷入了困境。虽然政府为解决信访难题已经付出了高昂成本，却仍然没有化解一浪高过一浪的“信访洪峰”，也未能满足民众对信访制度的过高期许。

 三、关于解决涉诉信访难题的建议

   目前，我国信访制度一方面鼓励群众进行信访，以此来加强党和政府同群众的血肉联系；另一方面又强调将问题消化在基层，尽量减少上访数量，信访的受理机制处于两难境地。而被受理的案件，真正立案调查处理的又很少，这与庞大的信访案件数量极不相称。国家既然承认并设立了这么一种纠纷的解决途径，为什么又唯唯诺诺、遮遮掩掩呢?究其原因，一是因为信访是我们党和政府在长期的革命和建设时期形成的一大政治优势或政治传统，废弃信访，将斩断这条重要的信息通道；二是因为强化信访又可能与我国建设法治国家的目标背道而驰；三是取消信访在我国当前司法公信力低、人们对司法普遍缺乏信任的情况下又很不现实，它等于堵死了群众发泄不满的“排气口"，群众的怨愤无处表达将意味者更大的社会危机。所以，涉诉信访问题，以及信访本身充满矛盾和悖论的受理机制就是这一特征的充分反映。

   涉诉信访的现状与问题表明了行政权与司法权的错位、人治与法治的冲突，因此，改革和完善信访制度不仅仅是信访工作的方式方法问题，更是我国国家权力如何配置的重大问题，是我国是否要竖持依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略的根本性问题。我们只有站在这样的高度来审视信访制度，才能做出符合国家长远发展、符合构建社会主义和谐社会目标的选择，才能进行必要的取舍。

   (二)以制度建设为核心确保司法独立

   从理论上讲，司法独立包含三大要素，一是指司法权独立，即司法权在国家权力的关系中保持不受其他权力干涉的独立性；二是法院独立，司法机关内部上下级组织系统各自独立，下级司法机关审判案件不受上级司法机关干涉；三是法官独立，既独立于上司和其他法官，也独立于当事人及其他任何组织和个人。我国宪法以及法院组织法规定了前两种独立，对于法官独立未做明确规定。从司法制度层面讲，司法独立是有宪法和法律依据的。但在全民信访、全社会解决信访问题的大背景下，无论是司法权独立还是法院独立都没有得到实现。司法独立是司法权威的制度保证，法律至上的法治理念只有在司法裁判仅仅服从于法律的前提下，才能真正实现。我们无法想象在一个司法缺乏独立性的社会中，法院裁判会树立起令人敬畏的权威。司法树立的制度性缺失使得司法权威难以树立，而当事人却需要一个权威来解决争议，当在司法之内找不到这个权威时，他们只有到司法之外寻找。党委、人大、上级法院、有关领导，都曾经并正在扮演着这种司法外的权威，有的甚至在信访人心中。树立了“青天”的形象。这种司法外的权威的确立进一步弱化了司法权威，也侵蚀了司法独立。在这种背景下，涉诉信访就难以避免。，并且陷入了这样的“怪圈"：上级和领导越是重视涉诉信访，涉诉信访案件就会越多。

   有人说，强调司法独立就是脱离党和领导。这是对司法独立的完全错误的理解，在一个国家的政治体制中，立法权、行政权、司法权的划分是一种常态。所谓的司法独立是承认这样一种常态，或者说承认司法权与立法权、行政权不同的属性，承认不同的权力在治理国家中的不同功能。在中国现行的政治体制下，中国共产党领导人民制定法律，行政机关执行法律，司法机关依照法律解决纠纷。根据宪法和法律，人大、政府和法院职责分工不同，但目标完全一致，都必须在党的领导下依法履行职责、协调一致地开展工作。因为司法是实现社会正义的最后一道防线，必须具有高度的公信力和权威性，而司法独立是获得公信力与权威性的必要条件。因此，司法独立不仅不是脱离党的领导，而恰恰是维护党的领导、树立执政党权威的必要制度保障。

   只有澄清了这一认识，才可能以制度确保司法的独立的实现，才能树立起司法的权威，才能维护司法的终局性。我们必须纠正一种传统错误：以追求案件的客观事实为借口，随意启动或者指令法院启动司法程序或改变既定判决。诉讼的事情，必须也只能在司法系统内解决，而不能逸出这一系统。有人说，由于中国法官素质整体不高，所以司法独立会产生司法腐败和司法专横。这其实是干预司法独立的借口。目前我们的司法不独立，司法腐败和司法专横不也存在么?诚然，司法独立要以法官的高素质做保证，但是反过来说，没有司法独立，法官的素质就难以提高。

   (二)以正当法律程序建设为核心完善诉讼程序制度  

   诉讼程序的任务是提供一系列的事实认定规则和法律适用规则，并通过程序运作，来确定案件事实和准确适用法律，以解决法律纠纷。程序对于结果常常有决定性的作用。但是，在具体案件中，需要我们去发现的案件真相只有一个，如果不考虑程序自身是否具有正当性；我们真的不知道哪个事实才是案件真相或者最接近案件真相。诉讼法的任务是，建立一套靠得住的程序规则，以发现案件真相，并且要让人们确信，依据这一套程序规则发现的事实，就是案件真相。这套程序规则就是“正当法律程序”。正当法律程序要求诉讼程序应当包含着独立的、不依附于实体法的正义价值，即程序正义。程序正义本身为案件的处理结果提供了正当性，无论结果如何，只要是严格地遵循了该程序，任何结果都是可以接受的。而该结果之所以可以接受，是因为该程序是正义的，程序的正义性为案件结果的被普遍接受提供了道德基础。

   就像一道数学题，如果只给一个答案，你会怀疑其正确性，如果将环环相扣的正确运算过程一同给你，便会消除你的怀疑。从某种角度讲，正当法律程序就是法院裁判结论的“正确运算过程"，它有助于诉讼参与人从心理上真诚接受和承认法院所作裁判的公正性和合理性，即使裁判结果对其不利；有助于社会公众对法院、审判程序乃至国家法律制度的权威性产生普遍的信服和尊重，即使裁判结局与他们

本人的利益无关。中国的诉讼程序，缺少的就是这种正当法律程序，从而使法院的裁判结论缺少了一个具有正当性的、严密的、令人信服的程序支撑。当事人不知道法律为什么会作出对自己不利的判决，所以他们有疑问。并且，当事人的疑问也无法在判决书中找到答案，因为法院判决书公式化，判决理由普遍过于简单，缺少甚至没有法律论证和推理，这又加剧了他们的疑问。再联系一下时下社会公众关于司法腐败和司法不独立的基本认识，当事人就很容易将其与对自己的不利判决联系起来。于是，判后信访就难以避免了。一些“精明"的当事人为了防止对自己不利的判决产生，甚至案件一受理就开始信访。正如一些信访人所说，他们只是为了讨一个“说法"。其实所谓“说法"，一定意义上就是指裁判结论所依据的‘‘正确运算过程"，即诉诊程序。为此，我们必须尽快启动诉讼法的修订程序，同时，建立完善的审判流程，通过制度建设，增强司法公信力与权威性。

   (三)以完善再审制度为核心构建涉诉信访终结机制  

   涉诉信访就其产生时间来看主要有三类，诉讼中的信访、判决生效后的信访和执行中的信访。从改革和完善涉诉信访制度的角度而言；对诉讼中的信访，由于其既冲击了司法制度，也影响了司法独立，必须废止；执行中的信访，主要涉及的是法院执行生效法律文书的工作态度和作风问题，以及当事人的履行态度和能力问题，而不涉及法律适用问题，因此可以通过完善执行制度来解决；只有判决生效后的信访，才可以作为涉诉信访来处理。  

   我国公民的信访权直接来源于宪法的规定，但是，目前的诉讼法在落实这一权利时，并没有使其与诉讼的终局性这一司法权的本质特征相匹配：这表现在没有规定涉诉信访的终结机制。其所导致的直接后果是，当事人对于几年前、十几年前，甚至几十年前的裁判仍然可以申诉不止；各级机关对于经过几次、十几次，甚至几十次处理过的信访案件，还可以转交给法院复查、再审。这使得司法资源遭受极大浪费，司法的权威性和终局性受到严重冲击。

   为了解决这问题，应当将判决生效后的信访纳人再审制度，当事人不服法院生效判决的，可以依照法定程序向特定的人民法院申诉再审，因此，应当以完善再审制度为核心，构建涉诉信访终结机制。具体做法如下：(1)按照目前三大诉讼法的规定，当事人申请再审的案件的级别管辖不明，单从条文看原审法院、上级法院甚至最高法院都可以管辖。这是促使当事人竭力向上信访直至最高法院的原因之一。为此，在修改三大诉讼法时可以规定，凡申请再审的，无论是民事、刑事还是行政案件，一律由作出原生效判决的法院的上一级法院管辖。(2)完善诉讼法中关于在当事人申诉情形下启动再审程序的实体性条件，使其更加明确和具有可操作性。(3)增加规定启动再审程序的审查制度。是否启动再审程序是一个关系程序制定、司法权威和权利保护的问题，必须有严格的审查程序。在创设审查程序时，应当注意如卞向题。其一，上级和领导的指令或批示不能作为启动再审程序的充分条件，不能代替启动前的审查程序。其二，审查程序应当有次数限制，实行一审终局制。其三，审查程序应当公开进行，应当贯彻程序的参与性和交涉性等基本原则，必要时可以采取听证方式进行。(4)明确申诉再审的时限。现行三大诉讼法对这些问题的规定不甚严格，致使一定数量的当事人长期反复申诉信访。(5)规定再审次数。由于现行三大诉讼法没有规定可以发起再审的次数，致使许多再审申请人以同一理由或者同一请求事项，多次重复地申诉再审。所以，在修订三大诉讼法时可以规定，申诉再审应当实行一裁终局，对终局的再审裁决，不得再申请再审。

   (四)建设高素质的法官队伍

   在制度建设的同时，还有一个十分重要的问题就是法官队伍建设；这也是目前各方面认为引起涉诉信访多的主要原因。对此问题必须客观分析，不可否认，目前法官队伍的确存在一些问题，有的甚至是严重的问题，但涉诉信访中不少对于法官个人问题的反映，都是因为出于司法腐败是领导重视、上级关注的大问题，以此为由上访最有可能获得领导批示，使案件朝着有利于自己的方向发展的心态，并无任何证据也是事实。现实中，一个案件，只要是办理过、审查过、甚至只是接触过的法官都被当事人以腐败为由上访的情况并不少见。因此，对涉诉信访中所反映的司法腐败问题必须有清醒的认识，不能简单得出结论。当然加强法官队伍建设是党中央始终不能放松的一项工作，只是这项工作也应该遵循司法规律，其中最重要的是：(1)落实《公务员法》，修改《法官法》，建立完善的法官管理制度，改变法官管理行政化的现状；(2)改革法官遴选机制，建立上级法院法官从下级法院优秀法官中遴选的制度，激励法官严格公正司法；(3)建立法官职务保障制度，保障法官依法独立行使审判权不受来自其它方面的干预。  

(作者系湖北经济学院院长、教授)